给予14个沿海城市的政策，核心是扩大对外开放的自主权。具体政策主要有：放宽利用外资建设项目的审批权限，增加外汇使用额度和外汇贷款，积极支持利用外资，引进先进技术改造老企业，对外资企业给予适当优惠等。沿海开放城市与经济特区的区别有四点：一是经济特区是全国的经济特区，起到全国对外开放窗口和经济体制改革的试验基地的作用；沿海开放城市主要是发展本市经济。二是经济特区有严格的管理范围，只有在这个范围内才能实行特区的优惠政策；沿海开放城市的优惠政策在市区内即可享受。三是经济特区被赋予相当于省级的审批权限；沿海开放城市除天津、上海外，只能由省赋予它们审批权。四是经济特区企业一律按15%的税率征收企业所得税；沿海开放城市只有知识密集型、技术密集型项目或能源、交通、港口项目才能享受15%的税率，一般工业生产性项目按24%征税，非生产性项目不享受优惠。沿海开放城市的政策中有一项重要内容，即兴办经济技术开发区，并授予开发区类似经济特区的政策。开发区设在老城区附近，尽量不占用农田。设立开发区的好处在于可以摆脱老城区的发展局限，尽快形成有利的投资环境。而且开发区设在老城区附近，可以利用老城区的生产服务条件，节省这方面的投资。

继经济特区、沿海开放城市之后，第三个重大步骤是开放珠江三角洲、长江三角洲和闽南三角地带。1985年1月25日至31日，受中央委托，谷牧在北京主持召开长江、珠江三角洲和闽南厦漳泉三角地区座谈会，到会的有江苏、上海、浙江、福建、广东等有关地区和中央党政军有关部门负责同志。会上气氛很活跃，没有争论，大家很高兴，都希望把开放的地区扩大一些。2月13日，中共中央、国务院转发会议纪要。三个地区进一步开放的步骤是：由小到大，由点到面。“点”就是苏州、无锡、常州、嘉兴、湖州、泉州、漳州、佛山、江门等市的市区和重点县的城关区；“面”就是上述市县的农村。这次会议列出了长江、珠江、闽南地区经济开放区的市县名单，其中江苏16个，浙江6个，广东17个，福建11个，上海10个，共60个市县（1988年以后，纳入沿海经济开放区的县市不断增加。到1993年初，沿海经济开放区包括广东、江苏、浙江、辽宁、福建、山东、海南、广西所辖的304个市县，达2亿多人口。沿海开放区与14个沿海开放城市的主要区别，是从城市延伸到农村。在这些地区，按“贸、工、农”模式调整农业结构，发展创汇农业、轻纺工业、加工工业，增加外贸出口，把农业、出口提到很重要的位置。

至此，一种由经济特区、沿海开放城市和沿海开放区组成的开放格局初步形成。这是一种非均衡的梯度发展模式，体现了邓小平“让一部分地区先发展起来”的总体思路。我们看到，扩大对外开放既是高层的决策，也有来自地方的动力。在每一步扩大开放的决策中，各地都希望能挤进开放地区。其动力在于，开放政策实质上是一种特惠政策，纳入开放的城市和地区政府，不仅可以获取更大的自主权，而且在税率、外汇留成等方面享受优惠政策。当然，这也引起内陆省份的抱怨。他们提出，沿海本来条件就好，还要给他们优惠条件，内地条件本来就差，还不给优惠条件，我们内地也要开放。国务院领导人解释说，事情只能一步步走，中国的事情要是大家都挤在一起，就搞不成了。沿海是全国的沿海，沿海经济繁荣，通过横向经济联合，必然带动内地发展。